公共事件應急預案編制與管理
1、前言
應急預案，又稱應急計劃，是針對可能的突發(fā)公共事件，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、降低人員傷亡和經(jīng)濟損失而預先制定的有關計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事件類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事件后果及影響嚴重程度的基礎上，對應急機構與職責、人員、技術、裝備、設施(備)、 物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預先做出的具體安排，它明確了在突發(fā)公共事件發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結束立后，誰負責做什么，何時做，以及相應的策略和資源準備等。
編制應急預案是我國"一案三制" 應急體系建設工作中的重要內(nèi)容，也是突發(fā)公共事件應急準備工作的基礎，我國《防洪法》、《抗震減災法》、《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《傳染病防治法》等法律法規(guī)中均有明確規(guī)定。
國務院及其部門制定并實施了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、 25件專項預案、80件部門預案和省級預案；各市、縣政府也大都制定了總體應急預案;截至2006年3月，我國己制訂各級應急預案約2.4萬件，基本覆蓋各類突發(fā)公共事件，全國應急預案體系基本形成，對提高我國應對突發(fā)公共事件的整體水平具有重要意義。但由于我國應急體系建設工作起步時間較短，在應急預案編制過程中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在· 一些預案格式、內(nèi)容雷同，脫離本部門實際;預案文檔冗長，多則可達數(shù)百頁，查詢使用困難;不同層次、類型預案之間聯(lián)接融合性不夠，缺乏標準化交互程序;預案過于注重文本文件形式，而忽視培訓、演練等預案管理內(nèi)容;一些預案科技水平較低，先進技術方法應用不夠。這些差距與問題在今后預案編制工作中應引起在意。
2、編制應急預案的基本認識
一是假定事件肯定發(fā)生。
制定應急預案的一個重要前提是準備事件肯定發(fā)生，應急管理可能涉及到預防、應急響應和事后調(diào)查處理與整改，但應急預案的對象主要是在應急響應階段，即使是應急準備工作也是強調(diào)針對事件發(fā)生的準備。預防是公共安全管理的基本原則，但不是應急預案的特點、工作目標和主要內(nèi)容。
二是應急事件具有不可預見性和嚴重破壞性。
突發(fā)公共安全事件是在難以預見情況下突然爆發(fā)，而且具有擴展、放大和激變的潛力，一旦失控可由事件轉(zhuǎn)化為危機，對國家政治、經(jīng)濟、社會秩序和人民生命與財產(chǎn)安全形成沖擊。應急預案的對象不是日常工作中緊急的一般性問題，而是用常規(guī)管理無法應對的不可預見和具有破壞性的 頂級事件。
三是應急預案的重點是應急響應的指揮協(xié)調(diào)。
突發(fā)公共事件往往誘因復雜，形勢多變，激化迅速，而且其時間和空間分布范圍難以把握。幾乎每次重大事件應急響應活動都涉及到幾十個部門、上百個單位，少則百人，多則數(shù)萬人，還可能出現(xiàn)跨地區(qū)，甚至跨國境的復雜情況。從這個意義上講，每一次應急響應都是一個復雜開放的巨系統(tǒng)，使這個系統(tǒng)能夠快速、高效運行關鍵是多機構的聯(lián)合指揮與協(xié)調(diào)。應急預案的主要功能就是建立統(tǒng)一、有序、高效的運行機制。
四是應急指揮的核心是控制。
從系統(tǒng)動力學觀點，公共安全事件的誘發(fā)、發(fā)展和演變是一個“能量”轉(zhuǎn)換的動力過程。應急指揮的核心就是應用反饋機制，合理應用應急力量和資源，把握時機，盡早切斷事故正效應鏈，采取常規(guī)與非常規(guī)措施，如緊急狀態(tài)下的媒體導向和公共關系處理等，強化控制力度，防止事件向危機方向轉(zhuǎn)化，對己出現(xiàn)的危機，將其破壞力和影響范圍都控制在最低級別。
五是應急預案應覆蓋應急準備、初級響應、擴大應急和應急恢復全過程。
根據(jù)國外應急管理經(jīng)驗和近年來我國“一案三制”工作實踐，普遍的認識是應急預案不僅注重應急響應活動，還應包括應急準備和應急恢復這兩部分為重要內(nèi)容，而且為了突出“第二反應”和“屬地為主”的原則，應急響應活動須明確劃分為初級響應和擴大應急兩個階段。
六是預案只寫能做到的。
應急預案與應急體系建設規(guī)劃有原則區(qū)別。應急預案是應急、活動的具體指導，應急活動必須是以現(xiàn)有能力和資源為基礎。動員現(xiàn)有力量和整合存量資源成為應急預案編制與實施的基本原則。未來建設目標和規(guī)劃內(nèi)容不應列在應急預案中。
七是強調(diào)預案的培訓、宣傳和演練。
針對預案目標與內(nèi)容的培訓、宣傳和演練是應急預案管理的基礎，在美國國家應急預案編制指南的前言中提出“沒有經(jīng)過培訓和演練的任何預案文件只是束之高閣的一紙空文”;“預案不僅是讓人看，更重要的是要在實踐活動中切實應用”。應急預案中列入的所有功能和活動都必須經(jīng)過培訓演練，包括切實提高領導干部在內(nèi)的各類應急工作人員的意識和能力，熟悉和掌握應急響應程序和方法。在培訓和演練中發(fā)現(xiàn)的問題可以成為預案修改更新的參考。
3.預案基本結構與內(nèi)容
3.1預案分類
各類潛在突發(fā)公共事件，其風險類型和規(guī)模有很大差異。因此，在編制應急預案時應當結合實際，做到重點突出，反映出本地區(qū)的主要事故風險，并合理地劃分各類預案的適用范圍，保證各類預案之間的無縫聯(lián)接。
預案的分類方法:如按行政區(qū)域可劃分國家級、省級、市級、區(qū)(縣) 和企業(yè)預案;按突發(fā)公共事件的類型，可劃分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等預案;按預案適用范圍和功能進行分類，如將城市的應急預案可劃分為綜合預案、專項預案和現(xiàn)場預案以及單項預案。
3.1.1綜合預案
綜合預案也是總體預案，是預案體系的頂層設計，總體上闡述城市的應急方針、政策、應急組織結構及相應的職責，應急行動的總體思路等。通過綜合預案可以很清晰地了解城市的應急體系基本構架及預案的文件體系，可以作為本部門應急管理工作的基礎。
3.1.2專項預案
專項預案是針對某種具體、特定類型的緊急事件，例如危險物質(zhì)泄漏和某類自然災害等的應急響應而制定。專項預案是在綜合預案的基礎上充分考慮了某特定危險的特點，對應急的形式、組織機構、應急活動等進行更具體的闡述，具有較強的針對性。
3.1.3現(xiàn)場預案
現(xiàn)場預案是在專項預案的基礎上，根據(jù)具體情況需要而編制，針對特定場所，通常是風險較大場所或重要防護區(qū)域等所制定的預案。例如，危險化學品事故專項預案下編制的某重大危險源的場內(nèi)應急預案等。現(xiàn)場預案具有更強的針對性和對現(xiàn)場具體救援活動更具體的操作性。
3.1.4單項預案
單項預案是針對大型公眾聚集活動(例如經(jīng)濟、文化、體育、民俗、娛樂、集會等活動)和高風險的建設施工活動(例如城市人口高密度區(qū)建筑物的定向爆破、水庫大壩合攏、城市生命線施工維護等活動)而制定的臨時性應急行動方案。預案內(nèi)容主要是針對活動中可能出現(xiàn)的緊急情況，預先對 相關應急機構的職責、任務和預防性措施做出的安排。
3.2預案的基本結構
由于各類預案各自所處的行政層次和適用的范圍不同，其內(nèi)容在詳略程度和側重點上會有所差別，但都可以采用基于應急任務或功能的“1+4” 預案編制結構，即一個基本預案加上應急功能設置、特殊風險預案、標準操作程序和支持附件構成。
3.2.1基本預案
基本預案是對應急、管理的總體描述。主要闡述被高度抽象出來的共性問題，包括應急的方針、組織體系、應急資源、各應急組織在應急準備和應急行動中的職責、基本應急響應程序以及應急預案的演練和管理等規(guī)定。
3.2.2應急功能設置
應急功能是對在各類重大事故應急救援中通常都要采取的一系列基本的應急行動和任務，如指揮和控制、警報、通訊、人群疏散、人群安置和醫(yī)療等。針對每一應急功能應確定其負責機構和支持機構，明確在每一功能中的目標、任務、要求、應急準備和操作程序等。應急預案中功能設置數(shù)量和類型要因地制宜。
3.2.3特殊風險管理
特殊風險管理是基于重大突發(fā)公共安全事件風險辨識、評價和分析的基礎上，針對每一種類型的特殊風險，明確其相應的主要負責部門、有關支持部門及其相應承擔的職責和功能，并為該類風險的專項預案的制定提出特殊要求和指導。
3.2.4標準操作程序
按照在基本預案中的應急功能設置，各類應急功能的主要負責部門和支持機構須制定相應的標準操作程序，為組織或個人履行應急預案中規(guī)定的職責和任務提供詳細指導。標準操作程序應保證與應急預案的協(xié)調(diào)和一致性，其中重要的標準操作程序可作為應急預案的附件或以適當?shù)腵方式引用。標準操作程序的描述應簡單明了，一般包括目的與適用范圍、職責、具體任務說明或操作步驟，負責人員等。標準操作程序本身應盡量采用活動檢查表形式，對每一活動留有記錄區(qū)，供逐項檢查核對時使用。己做過核對標記的檢查表，成為應急活動記錄的一部分。標準操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒有接到上級指揮命令的情況下可在第一時間啟動，提高應急響應速度和質(zhì)量。
3.2.5支持附件
主要包括應急救援支持保障系統(tǒng)的描述及有關附圖表，包括:通訊系統(tǒng);信息網(wǎng)絡系統(tǒng);警報系統(tǒng)分布及覆蓋范圍;技術參考(后果預測和評估模型及有關支持軟件等) ;專家名錄;重大危險源登記表、分布圖等。
3.3應急預案的基本內(nèi)容
應急預案內(nèi)容一般由6個核心要素和23個二級要素構成。這些要素既是編制預案的依據(jù)，也是預案評審的要點。
4.應急預案的編制過程
應急預案編制過程一般分為下面五個步驟：
一是成立預案編制小組。
這是應急預案編制工作的重要環(huán)節(jié)，對實現(xiàn)應急管理的基本原則具有很重要的作用，同時，為各個應急部門提供了一個非常重要的協(xié)作與交流機會，有利于統(tǒng)一應急各方的觀點和意見。預案編制小組的成員一般應包括:行政首長或其代表，應急管理部門；消防、公安、環(huán)保、衛(wèi)生、市政、醫(yī)院、醫(yī)療急救、衛(wèi)生防疫、 郵電、交通管理等有關部門；廣播、電視等新聞媒體;法律顧問、有關企業(yè)以及上級政府或應急機構代表和技術專家等。預案編制小組的成員確定后，須確定編制計劃，明確任務分工，保證預案編制工作的科學有序。
二是風險分析和應急能力評估。風險分析是應急預案編制的基礎。風險分析結果不僅有助于確定應急工作重點，提供劃分預案編制優(yōu)先級別的依據(jù)，而且也為應急、準備和應急響應提供必要的信息和資料。風險分析包括危險識別、脆弱性分析和風險評估。
危險識別:危險識別目的是識別可能存在的重大危險因素，分析本地區(qū)的地理、氣象等自然條件、工業(yè)和運輸、商貿(mào)、公共設施等的具體情況，總結本地區(qū)歷史上曾經(jīng)發(fā)生的重大事故，來識別出可能發(fā)生的自然災害和重大事故等突發(fā)事件。
脆弱性分析要確定的是:一旦發(fā)生危險事故，最容易受到?jīng)_擊破壞的地區(qū)或單位，以及最可能出現(xiàn)波動或激變的環(huán)節(jié)。脆弱性分析結果應提供下列信息:受事故或災害嚴重影響的區(qū)域，以及該區(qū)域的影響因素(例如，地形、交通、風向等) ;預計位于脆弱帶中的人口數(shù)量和類型(例如，居民、職員、敏感人群醫(yī)院、學校、療養(yǎng)院、托兒所);可能遭受的財產(chǎn)破壞，包括基礎設施和運輸線路;可能的環(huán)境影響;可以標明最需要保護的地區(qū)、單位和人群。
風險評估:根據(jù)脆弱性分析的結果，評估突發(fā)公共事件發(fā)生時，造成破壞(或傷害)的可能性，以及可能導致的實際破壞(或傷害)程度。通常可能會選擇對最嚴重的情況(頂級 事件)進行分析。風險分析可以提供下列信息:發(fā)生事故和環(huán)境異常的可能性，或同時發(fā)生多種緊急事故的可能性;對人造成的傷害類型(急性、延時或慢性的)和相關的高危人群; 對財產(chǎn)造成的破壞類型(暫時、可修復或永久的) ;以及對環(huán)境造成的破壞類型(可恢復或永久的)。
應急能為評估:依據(jù)風險分析的結果，對已有的應急、資源和應急能力進行評估，包括城市和企業(yè)應急資源的評估，明確應急救援的需求和不足。應急資源包括應急人員、應急設施(備)、裝備和物資等;應急能力包括體制和機制運行狀況與人員的技術、經(jīng)驗和接受的培訓等，應急能力評估還應注意發(fā)現(xiàn)應急體系中的缺陷和不足。編制預案時，應當在評價與潛在危險相適應的應急資源和能力的基礎上，選擇最現(xiàn)實、有效的應急策略。
三是編寫應急預案
應急預案的編制必須基于重大事故風險的分析結果、參考應急資源需求和現(xiàn)狀以及有關法律法規(guī)要求。此外，預案編制時應充分收集和參閱已有的應急預案，以最可能地減小工作量和避免應急預案的重復和交叉，并確保與其他相關應急預案的協(xié)調(diào)和一致。
四是應急預案評審與發(fā)布。
為保證應急預案的科學性、合理性以及與實際情況的符合性，應急預案必須經(jīng)過評審，包括組織內(nèi)部評審和專家評審，必要時請上級應急機構進行評審。應急預案經(jīng)評審通過和批準后，按有關程序進行正式發(fā)布和備案。
五是應急預案實施。
應急預案的實施是應急管理的重要工作。應急預案實施包括:開展預案宣傳、進行預案培訓，落實和檢查各個有關部門職責、程序和資源準備，組織預案演練，使應急預案有機地融入到公共安全保障工作之中，真正將應急預案所規(guī)定的要求落到實處。應急預案應及時進行修改、更新和升級，尤其是在每一次演練和應急響應后，應認真進行評審和總結，針對實際情況的變化以及預案中所暴露出的缺陷， 不斷地更新、完善，以持續(xù)地改進應急預案文件體系。
工業(yè)發(fā)達國家的應急預案編制工作己有至少幾十年的歷史，從形式和內(nèi)容上大致可劃分為三個發(fā)展階段: 一是二戰(zhàn)之后，以個別場所和單種事件為對象，強調(diào)過程控制為主的個例 預案;二是上世紀九十年代后，以確保社會安定為目標，以防災、減災為主要工作，在建立監(jiān)測和預警基礎上，以聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)為特征的綜合性預案; 從上世紀末到本世紀初這幾年，由于政府對危機管理認識深化和信息技術的巨大進步，應急預案進入到以國家危機應對體系為核心的標準化和數(shù)字化階段，使應急預案更加強調(diào)全局意識，更加簡便、實用和高效。
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